BRAZIL

  
Desorganização política e problemas de escala 

São Paulo Metrópole

Norman Gall  
  

Braudel Papers - Nº 29, 2001  

Avila de São Paulo de Piratininga foi fundada em 1554 por missionários jesuítas, empenhados em converter índios à sua fé, na borda do Planalto Central do Brasil, ao lado do rio Tietê, que corre para o interior. A vila se tornou a ponta de entrada da fronteira portuguesa no interior continental, à medida que os bandeirantes avançavam em busca de ouro e de escravos nativos. Nos últimos cinco séculos, a vila de cabanas de sapé, sujeita a enchentes, tornou-se uma cidade, que se expandiu, passando por veloz mudança, até virar metrópole. São Paulo permaneceu um lugar primitivo até o boom do café, nas últimas décadas do século XIX, quando veio a ser o principal empório e terminal ferroviário para as plantações em expansão no interior. E logo se tornaria uma força motriz industrial do século XX. A população da Grande São Paulo multiplicou a partir de seus 31.000 habitantes, em 1870, para os 18 milhões de hoje, crescendo a 5% ao ano, a mais alta taxa que registra a experiência humana em matéria de crescimento urbano ininterrupto, ao longo do tempo. Essa expansão foi duas vezes mais rápida do que a de Berlim, que liderou a urbanização acelerada no século XIX, ao expandir-se à taxa de 2,6% ao ano, de 170.000 habitantes, em 1800, para quatro milhões, em 1925.

A São Paulo de hoje é um oceano turbulento de desperdício e contradição, com sua grande vitalidade a enfrentar, como nunca antes, o desafio de problemas de escala e de desorganização política. Segundo estimativas das Nações Unidas, São Paulo empata virtualmente com a Cidade do México e Bombaim no segundo lugar entre as cidades gigantes do mundo, ainda longe de Tóquio com seus 26 milhões de habitantes. Como fruto da urbanização acelerada do século XX, apenas oito das trinta maiores cidades encontram-se em países ricos, em comparação com dois terços em 1950, uma mudança marcante de progresso humano. “A urbanização crescente é outro indicador de riqueza crescente, sob a forma de abastecimento alimentar que beneficia as grandes populações não-agrícolas”, observou J. M. Roberts em The Twentieth Century (1999). “Muitos morreram de fome desde 1901, porém os sobreviventes foram em maior número. Falar destes como os que desfrutam a riqueza pode parecer paradoxal ao visitante que sente choque ao ver os cortiços do Cairo ou Calcutá. Não obstante, a humanidade tem agora à sua disposição maior abundância de recursos que nunca teve antes”. A grande questão reside em como tais recursos devem ser usados.

 “A cidade se tornará cada vez mais o banco de teste de adequação das instituições políticas”, dizem as Nações Unidas no novo relatório  Istanbul: The Urban Millennium. “Vergando sob o peso de todos os problemas do crescimento, as cidades tornam-se cada vez mais objeto de crises dramáticas, em particular nos países em desenvolvimento. O desemprego, a degradação ambiental, a falta de serviços urbanos, a deterioração da infra-estrutura e o bloqueio de acesso a terra, a recursos financeiros e a habitações decentes são as principais áreas de preocupação”.

A desorganização política da Grande São Paulo toma corpo nos 39 municípios que se espalham sobre cerca de oito mil quilômetros quadrados. No centro da metrópole está o gigante Município de São Paulo, onde se aglomeram dez milhões de habitantes. Ela é a capital do Estado de São Paulo, que abrange uma das mais ricas regiões agrícolas do mundo. Este ensaio analisa as debilidades da estrutura política de São Paulo e sugere algumas vias de reforma que tornariam os seus problemas mais tratáveis.

São Paulo liderou a tendência mundial na urbanização no século XX, com choques entre padrões novos de riqueza e de justiça social. Ela se transformou numa metrópole de núcleos múltiplos, à semelhança de Los Angeles, Houston e Atlanta, menos dependente de seu antigo centro, com aparecimento de uma nova e espetacular geração de torres de escritórios, edifícios de apartamentos de luxo e shopping-centers, à medida que as empresas mais prósperas migravam de velhas fábricas e velhos edifícios, com suas paredes enegrecidas por décadas de fuligem. A metrópole segue expandindo. A primeira fase do Anel Viário de 170 quilômetros é prevista para ser concluída em 2002, para facilitar o tráfego de caminhões com o interior do país sem passar por áreas mais povoadas da metrópole. O Anel Viário conduz a especulação dos terrenos com os projetos de construção próximo às entradas de acesso, incluindo aí hospitais, hotéis, centros de distribuição de carga, depósitos, fábricas e um complexo para fornecedores às lanchonetes do McDonalds.

A frenética pavimentação de novas ruas e a construção de novos túneis e viadutos não conseguem acompanhar a proliferação de veículos a motor, que eram 55 mil em 1950, passando a um milhão em 1980 para chegar aos cinco milhões da atualidade, sem incluir as 375 mil motocicletas, usadas principalmente por mensageiros (motoboys) que correm perigosamente entre filas compactas de automóveis. A infra-estrutura subterrânea está pouco mapeada. É freqüente que, em suas escavações, turmas de trabalhadores causem inesperadas perfurações na tubulação de gás, esgoto, água encanada e fiação de energia elétrica, de que resultam vazamento de gases, explosões e inundações. Para os ricos, São Paulo possui a segunda frota mundial de helicópteros (450 unidades, só menor que Nova Iorque), que cresceu 70% nos últimos três anos. Homens ricos, suas esposas e filhos se refugiam dos perigos e inconveniências da metrópole numa infra-estrutura privada de carros blindados, guarda-costas e condomínios fechados.

Pelo fato de nunca ter sofrido danos de guerra, ao contrário da maioria das cidades européias, São Paulo pode sustentar o seu precário estilo de vida numa escala cada vez maior. As vidas se prolongaram. Como indicador de bem estar humano, a mortalidade infantil caiu de 124 por mil nascidos vivos, em 1940, para 16 em 1999. A Prefeitura Municipal de São Paulo mantém 244 postos de saúde e hospitais que dão três milhões de consultas por ano, afora os serviços do sistema médico paralelo, operado pelo Governo do Estado. Desde os últimos anos do decênio de 70, a parcela da população beneficiada pelo serviço de abastecimento de água passou de 50% para 99%, enquanto a rede de esgotos passou a atingir 88% das habitações, em comparação com apenas 39% em 1978. O valor dos salários aumentou desde 1994, quando o Plano Real deu um basta à inflação crônica. A Grande São Paulo é o principal mercado para a produção de carne do Brasil, derivada do maior rebanho bovino do mundo. O consumo per capita de carne bovina e de frango é mais alto do que a média dos países ricos. Embora o Brasil tenha um injusto padrão de distribuição de renda, com os 10% mais ricos da população absorvendo 47% da renda monetária, seria impossível que os dez por cento mais ricos comessem carne na proporção de sua participação na renda, o que permite acreditar que os pobres também comem bastante carne. Em São Paulo, o número de residências com máquinas de lavar aumentou de 46% em 1992 para 60% em 1999.  Quase todas as famílias agora têm refrigeradores e televisão.  De 1972 a 2000, na periferia da metrópole, levaram a efeito 825 subdivisões clandestinas de terrenos, formando 105.102 lotes para casas ilegais, destinadas a grupos de três a cinco famílias e construídas na margem de reservatórios de água e em outras terras protegidas por leis de defesa do meio ambiente. Contudo, muitas das áreas invadidas, para construir casas precárias, tornaram-se comunidades amorfas, em intensa expansão e conectadas ao centro da cidade por artérias de tráfego engarrafado e sortidos de supermercados, escolas, terminais rodoviários e hospitais, assim como por milhares de pequenos negócios –padarias, cabeleireiros, farmácias, postos de gasolina, bares e lojas de material de construção. Sobretudo, São Paulo é um oceano de casas pequenas e ruas estreitas, evocando o que Samuel Johnson dizia de Londres em 1763: “Sir, se quiserdes ter uma noção exata da magnitude desta cidade, não vos deveis satisfazer com a visão das grandes ruas e praças, mas chegar perto das inumeráveis vielas curtas e ajuntamentos de casas pobres. Não será na evolução de vistosos edifícios, mas na multiplicidade de espremidas habitações humanas que representa a maravilhosa imensidão de Londres”.

Embora a qualidade dos serviços públicos seja pobre em meio à desordem, a situação atual mostra um grande salto para frente em relação ao que existia há dez ou quinze anos. Nas últimas décadas, São Paulo conseguiu atingir excelência em finanças, comunicações de massa, engenharia, medicina, indústria, “marketing” e moda. Mas tal excelência está sendo minada por desmoralizantes episódios de corrupção, revoltas em prisões, falência da educação pública, roubos de cargas transportadas em caminhões, assaltos à mão-armada e homicídios nos sinais de trânsito. Enquanto o povo exige Justiça, têm crescido os problemas de escala e as pressões sobre as frágeis instituições políticas.

Migrações

O crescimento de todas as grandes cidades tem tido por base a migração. Por todo o século XX São Paulo atraiu enormes fluxos de migrantes, principalmente da Europa e do Nordeste do Brasil, que aqui aportaram em busca de uma vida melhor. Chegaram também do Japão, Coréia, Síria, Líbano, Nigéria, Angola, Argentina, Peru e Bolívia. Os novatos são vulneráveis a calamidades, como as enchentes de verão que provocam o entupimento de canais que drenam massa de lama sobre as impermeáveis superfícies pavimentadas.

Em seu Faust’s Metropolis: A History of Berlin (1998), Alexandra Richie observou que, como São Paulo, Berlim “se expandiu com base em seus habitantes pobres e seus imigrantes, e se tornou poderosa, não por ter algum destino romântico, mas por causa de seus exércitos e sua ética do trabalho, suas ferrovias e suas chaminés sempre vomitando fumaça, seu comércio e indústria...” Como em São Paulo dos anos 20, mais de 60% dos berlinenses de 1900 eram imigrantes ou filhos de imigrantes. À semelhança dos pobres migrantes do Nordeste brasileiro batido pelas secas, que construíram cortiços nas elevações e partes baixas da periferia em expansão de São Paulo, em meados do século XX, ondas de camponeses esquálidos e de tecelões, um século antes, fugiram dos campos arenosos das províncias orientais da Prússia para construir dezenas de cidades nas imediações superpovoadas de Berlim, que se tornou “a maior favela da classe operária no continente”.

Essa é uma velha história. Todas as grandes cidades do mundo, desde a Roma antiga até Londres e Paris, há um século, e até Nova Iorque e São Paulo, nos dias de hoje, formaram grandes brechas entre a riqueza e a pobreza. As grandes cidades são sempre difíceis de administrar. Como muitos sistemas complexos, quase todas as cidades se desenvolvem espontaneamente, mas exigem administração eficaz para evitar a decadência e a desintegração. Chega um momento na vida das grandes cidades em que a necessidade de regulação e alocação racional do espaço e dos recursos passa a prevalecer sobre processos impulsivos. Há bastante tempo São Paulo, em seu crescimento febril, alcançou o estágio em que essa transição já se deveria ter verificado.

Uma das grandes esperanças da Grande São Paulo é que, recentemente, sua taxa de crescimento diminuiu muito desde 1980 com a absorção de menos migrantes, o que torna possível às autoridades investirem mais na melhoria da qualidade de vida. Nos anos 70, a parcela dos migrantes de regiões mais pobres do Brasil na população de São Paulo passou de 13% para 19%, e desde então estabilizou o seu nível. Assinale-se que a população de alta renda de São Paulo permaneceu na cidade, não escapando para os subúrbios, fato verificado nas grandes cidades mais antigas, como Londres e Nova Iorque. A metrópole da Grande São Paulo registrou um produto doméstico bruto, em 2000, da ordem de US$147 bilhões, ficando entre uma das trinta maiores economias nacionais do mundo. Esse valor corresponde a uma quarta parte do PIB brasileiro. Em termos de poder de compra, a renda per capita na metrópole é ligeiramente inferior à metade da vigente nos Estados Unidos e duas vezes superior à média brasileira.

São Paulo difere da maioria das outras cidades gigantes do mundo, pois não é uma urbe imperial nem uma capital nacional. Tóquio e Cidade do México, por exemplo, são capitais nacionais com condição de estado.  Os dez milhões de habitantes do município de São Paulo, representando apenas 6% da população do Brasil, pagam 28% da arrecadação do país, uma parcela que cresceu durante os anos 90.  O grosso desses impostos se transfere para estados e municípios mais pobres da Amazônia e do Nordeste, que pagam pouco imposto e gozam de representação no Congresso desproporcional às suas populações. Grande parte dos impostos recolhidos no Município de São Paulo vão para os governos federal e de outros estados, deixando uma base de impostos locais insuficiente para as  necessidades de uma metrópole do seu tamanho. São Paulo coleta 2,5% do seu produto bruto em impostos municipais, contra 5% em Nova Iorque e Tóquio. Por causa da baixa taxação local e das poucas transferências do governo federal, São Paulo carece dos investimentos públicos que um centro político normalmente recebe. A cidade se esforçava por absorver as ondas anteriores de migrantes pobres, justamente quando, depois de 1980, se instalava a democracia eleitoral e a inflação crônica. Para colocar em perspectiva esses problemas de escala e das instituições, assim como as injustiças e ineficiências que eles fomentam, este ensaio examinará em maior detalhe o problema da estrutura política.

 A desorganização política

O veloz e colossal crescimento de São Paulo limita a sua capacidade para o desenvolvimento institucional, trazendo a desorganização política e o fracasso na gestão dos problemas de escala. A adaptação a esses problemas de escala encontrou obstáculos numa confusa e superposta autoridade política e na insuficiência de pessoas capacitadas para a gestão de uma metrópole complexa. Em seu nível mais simples, a confusão está enredada no labirinto de distritos administrativos impostos de cima para baixo. Na ausência de fronteiras bem definidas, as comunidades ficam amorfas. Os distritos não têm representação política direta, o que fragmenta e enfraquece a sociedade civil.A maioria dos comentários sobre a desorganização política de São Paulo focaliza a corrupção. Os maiores escândalos eram:

  • Em dezembro de 1998, um fiscal na Administração Regional de Pinheiros, controlada pelo  vereador Paulo Roberto Faria Lima, foi preso quando extorquia o equivalente a US$20 mil de uma mulher que queria autorização para abrir uma academia de ginástica. Submetido a interrogatório, o fiscal revelou que ele pertencia a uma quadrilha de arrecadação de propinas chefiada por Faria Lima que, de acordo com procuradores de justiça, exigia US$120 mil por mês de sua quadrilha, que atendia essa exigência extorquindo contratados da Prefeitura, vendedores ambulantes, donos de quiosques e de bares ilegais, transgressores das normas de zoneamento e restaurantes ou estabelecimentos que vendiam comida, sujeitos à fiscalização sanitária. As investigações se estenderam a outros distritos, conduzindo à prisão de cerca de 100 pessoas e ao indiciamento de outras 200. Três vereadores foram condenados.

  • O município de São Paulo tem 65 mil ruas que se estendem por 14 mil quilômetros, 86% pavimentadas.  Delas são retiradas diariamente treze mil toneladas de lixo. Muitos escândalos e controvérsias políticas focalizam nos contratos de coleta do lixo, limpeza urbana e concessões a empresas privadas para executar serviços públicos nessa rede imensa.

  • O prefeito Paulo Maluf (1993-1996) e seu escolhido sucessor, Celso Pitta (1996-2000), romperam com o sistema nacional de apoio aos serviços municipais de saúde, Sistema Único de Saúde (SUS), para criar uma rede de cooperativa de médicos e hospitais, Plano de Atendimento de Saúde (PAS), sacrificando transferências federais aos municípios do SUS. Em 1999, São Paulo recebeu apenas R$8 milhões do SUS, contra R$426 milhões ao Rio de Janeiro, e R$250 milhões cada a Belo Horizonte e Porto Alegre. Nos primeiros três anos do sistema PAS, triplicou o dispêndio municipal com saúde, mas o PAS, não obstante, acumulou déficits de R$2 bilhões. A corrupção no sobrepreço e nas propinas aumentou o custo das compras de rotina de 300% a 400%, além das compras inúteis, para criar oportunidade de suborno e de furto de equipamento médico. As cooperativas geravam dívidas não pagas de R$424 milhões.

  • Nos 21 cemitérios municipais de São Paulo,  70 mil pessoas são sepultados por ano. Segundo a polícia, o Serviço Funeral estava ligado a uma quadrilha de suborno com lojas de flores e um centro telefônico, tendo três vereadores como cúmplices, para a venda de caixões, flores e serviços superfaturados às famílias enlutadas.

  • Em maio de 2000 o governo federal assumiu R$5 bilhões em dívidas do município de São Paulo, a serem reembolsados em 30 anos, com taxa de juros abaixo da vigente no mercado. Um quinto desse valor foi gerado por empréstimos fraudulentos feitos pelo prefeito Maluf para pagar precatórios. Esse dinheiro foi desviado para outros fins. Funcionários municipais de São Paulo assessoravam governos de outros estados também empenhados na engenharia financeira de empréstimos fraudulentos, executados por uma quadrilha de pequenos bancos e corretoras.

Esse tipo de corrupção faz parte da história de muitas cidades do mundo, especialmente em períodos de crescimento rápido, e tem os seus custos. Os problemas de escala tornam difícil a inspeção e fiscalização, o que contribui para a prática de atos ilícitos. Em Nova Iorque, a construção da Ponte de Brooklyn foi autorizada no decênio de 1860, somente depois que promotores do projeto pagaram um suborno de US$60 mil ao chefe da máquina política de Tammany Hall, William H. Tweed, que também assumiu o controle de capital da empresa encarregada da construção. Além disso, Tweed podia arranjar empregos para sua clientela política e receber propinas dos empreiteiros.

São Paulo difere da velha Nova Iorque por seu ambiente político altamente competitivo, ao contrário da máquina de um só partido que governou Nova Iorque por longo tempo. No entanto, o prefeito Tweed poderia sentir orgulho do chavão da turma eleitoral de Maluf: “Rouba mas faz”.Como comissário de Obras Públicas, Tweed autorizou a construção de uma ampla rede de esgotos, abastecimento de água e gás encanado, contratou excelentes engenheiros e lhes disse que fizessem o melhor possível. Em Nova Iorque, como em São Paulo, empresários subornavam funcionários para ter proteção policial, abrandar as leis relativas à saúde e à habitação e obter lucrativas concessões para a execução de serviços públicos. A grande diferença entre os políticos de Nova Iorque e os de São Paulo é que, durante o século passado, as elites de Nova Iorque tomaram a iniciativa de encabeçar várias reformas que conseguiram reduzir a corrupção, ao passo que as elites de São Paulo se queixam, mas nada fazem.

As queixas com freqüência falam da impunidade de políticos corruptos. A revisão dos gastos públicos está nas mãos do Tribunal de Contas do Município, que funciona no estilo dos tribunais de nível estadual e federal, como prevê a Constituição. Os cargos desses órgãos, muito bem remunerados, são confiados a políticos velhos, sem qualquer qualificação profissional para a auditoria de contas públicas.  Os membros desses órgãos são nomeados pelos presidentes e governadores, em colaboração com suas legislaturas, na certeza de que eles não causarão problemas de auditoria, mesmo que seus técnicos descubram graves irregularidades. Os cinco membros do Tribunal de Contas de São Paulo são quatro ex-vereadores e um ex-chefe do gabinete de Maluf. A sua docilidade na revisão das contas do município foi recompensada com um aumento de 400% no orçamento do Tribunal, no período de 1992-99.

A desorganização política de São Paulo resulta da incapacidade de lidar com questões de escala e de responsabilidade local, ampliada por três problemas: (1) a estrutura política e administrativa local que gera venalidade e confusão; (2) a superposição de funções dos governos estadual e municipal e (3) o viés antimetropolitano do federalismo brasileiro.

1. A política local

Todos os 55 vereadores são eleitos para a Câmara pelo voto proporcional, podendo colher votos em toda a cidade, que forma uma única circunscrição eleitoral, sem responsabilidade a distritos eleitorais específicos. Cada vereador tem direito a um corpo de 21 “assessores”. Entre uma e outra eleição, a cada quatro anos, a essência da atividade política da maioria dos vereadores consiste em levantar fundos para financiar a próxima campanha eleitoral e disputar o poder dentro da classe política incestuosa.

Os poderes da Câmara de Vereadores de São Paulo foram ampliados com a aprovação de uma nova Lei Orgânica Municipal, em 1990. A grande mudança foi a remoção do decurso de prazo de 90 dias, o limite de tempo em que a Câmara deve votar projetos legislativos do prefeito, para evitar que elas ganhem automaticamente força de lei.  Até então, o prefeito podia mobilizar um pequeno grupo de aliados entre os vereadores para usar a tática de demora e exceder os 90 dias. O Legislativo ganhou também poderes para emendar o orçamento e autorizar alterações na destinação das verbas. O prefeito agora precisa da maioria dos votos na Câmara para poder governar São Paulo de modo eficaz.

O fragmentado regime dos partidos políticos indisciplinados dificulta aos executivos federal e municipal criar maiorias legislativas estáveis. Nenhum prefeito de São Paulo, desde 1990, conseguiu eleger maioria de vereadores. Cada prefeito entra em negociações tópicas para ganhar apoio suficiente à aprovação pela Câmara de medidas de seu interesse. Às vezes, tais negociações produzem bons resultados.  A prefeita Luiza Erundina de Sousa, do Partido dos Trabalhadores, negociou com a Câmara a elevação da renda do imposto predial em 125%, em 1991, e novamente em mais 52%, em 1992. Em outra hipótese, o prefeito pode construir uma maioria operacional pela via da distribuição de empregos e de áreas de influência entre os vereadores e seus aliados. O meio mais eficaz de construir uma coalizão estável de vereadores consiste na distribuição, entre eles, do controle das 28 Administrações Regionais (ARs) e de empregos nas agências descentralizadas.

As ARs, usadas pelos prefeitos desde 1950 para ganhar ou premiar lealdades, são responsáveis por serviços como a limpeza urbana, a manutenção da infra-estrutura municipal, os regulamentos sanitários e do zoneamento, a emissão de licenças para a construção, ocupação de habitações e o licenciamento de novos negócios. As regras sobre o zoneamento para uso do solo têm mil páginas, que os vereadores modificam, à vontade, para atender a demandas de sua clientela. As ARs colocam os políticos em freqüente e íntimo contato com os eleitores, empreiteiros e outros empresários locais, ampliando a coleta de subornos e de apoio eleitoral. Em 1993, Maluf obteve o apoio dos vereadores para aumentar o número de ARs. Logo ganhou poderes discricionários no gasto de mais de 10% do orçamento municipal.

Muitas cidades são administradas assim. A dificuldade em São Paulo é de escala, na desorganização nascida de uma alucinante superposição de funções e de distritos, segundo a definição que lhes emprestam as autoridades federais, estaduais e municipais, o que confunde as linhas de acesso e de responsabilidade política. O Município de São Paulo foi dividido em distritos pela primeira vez em 1944. Agora abrange 96 distritos, agrupados em 29 ARs. Sobrepondo-se a essas designações existem inumeráveis unidades administrativas e de planejamento criadas por entidades federais, estaduais e municipais, inclusive 10.190 distritos do censo, 103 distritos policiais, 270 unidades de planejamento para o sistema do Metrô, 19 divisões de água e esgoto e centenas de escolas distritais, estaduais e municipais. Raramente coincidem as fronteiras desses distritos. Muitas delas foram criadas para acomodar aliados políticos ou por conveniência pessoal de burocratas. Falta definição territorial para comunidades de 200 mil ou 300 mil habitantes, dentro do município. Além disso, as entidades públicas não partilham informação regularmente. “Cada agência tem a sua própria cultura, nomenclatura e procedimentos que nada têm em comum com outras agências”, observa Aldaíza Sposati, uma vereadora do PT e antiga Secretária Municipal das ARs. A Polícia Militar, que patrulha as ruas e atende emergências, raramente troca informações com a Polícia Civil, responsável pelas investigações. No governo municipal, a Secretaria de Finanças não pode obter da Secretaria de Habitação dados sobre a base do imposto predial e territorial urbano. A área de Habitação só se preocupa com a legalidade das propriedades. Quem pode administrar tudo isso? Quem é o responsável?

2. O Estado e a metrópole

A confusão de responsabilidades dos governos do estado e dos 39 municípios, especialmente na Capital, alimenta a desorganização da metrópole. No meio século antes da crise econômica mundial, iniciada em 1929, o Estado de São Paulo fez grandes investimentos na modernização da economia e da sociedade, especialmente nas áreas de interesse do comércio de café. O progresso veloz, em todo o estado, trazia o desenvolvimento da saúde pública e dos serviços de estatística, saneamento básico, pesquisa agrícola e educação. A Constituição Federal de 1891 concedia aos estados direitos tributários exclusivos sobre exportações, indústria, propriedades e profissões. Com base principalmente no imposto sobre a exportação de café, São Paulo coletava a parte do leão das receitas públicas do Brasil e assim pôde criar a primeira burocracia moderna do país. Ao mesmo tempo, o estado acumulou enormes dívidas, já que tentava subsidiar tanto a imigração quanto a produção cafeeira. Esses débitos plantaram as sementes de décadas de inflação crônica e, ocorrendo simultaneamente com a transferência de recursos tributários para outras regiões, impediram a realização de investimentos públicos cruciais, à medida que a metrópole se expandia. Multiplicavam as disputas sobre responsabilidades do estado e da cidade.

A confusão de responsabilidades sobrepostas fica dramatizada a cada ano com as chuvas de verão. Os jesuítas fundaram a vila de São Paulo, em 1554, numa elevação entre dois rios, para escapar das inundações súbitas, que ainda ocorrem anualmente nos vales, após as tempestades. As chuvas obstruem os pequenos canais e córregos quando drenam detritos que logo passam das superfícies pavimentadas impermeáveis para o leito dos grandes rios, o Tietê e o Pinheiros. A inundação das vias principais, à margem dos rios, causa grandes engarrafamentos no tráfego de automóveis, caminhões e ônibus, em diferentes lugares, até de 120 quilômetros. Motoristas encalhados esperam no teto de seus carros para serem recolhidos por helicópteros da polícia, enquanto outros tentam sair nadando ou andando dentro d’água em busca de lugar seguro. A cada ano, as enchentes produzem extensa cobertura de imprensa, fazendo aparecer cenas dramáticas no noticiário de televisão. E sempre os políticos são acusados de nada fazerem para controlar as inundações. Prefeitos e governadores se engalfinham sobre a responsabilidade das enchentes ser do município ou do estado. Diz a lei que a resolução dos problemas fluviais é do estado, enquanto os esgotos e canais, que alimentam os rios, é do município.

As enchentes são apenas um exemplo da confusão de responsabilidades. Embora tenham proliferado os hospitais e maternidades municipais, a coleta de estatísticas vitais é falha. O registro de nascimentos e mortes fica difícil, nas áreas pobres, pois 18 dos 58 cartórios estão situados fora dos bairros onde deveriam prestar serviço. O governo estadual, e não o município, define a jurisdição dos cartórios.

As piores deficiências da administração pública na Grande São Paulo residem na segurança pública e na educação, onde predomina a responsabilidade do estado, através de suas grandes burocracias, que ocupam 120 mil pessoas na polícia e 300 mil no sistema escolar estadual. O peso do funcionalismo, nessa escala, se reflete na precária fiscalização por parte de tais burocracias, em particular nos níveis mais baixos, onde são muito reduzidos os salários, escasso o treinamento e alta a taxa de rotatividade de servidores, sem incentivos ligados ao desempenho nas atividades de rotina. 

Enquanto a população da metrópole aumentava em um terço, de 1985 a 1999, o número de homicídios crescia em 144%.  Os 11.460 homicídios registrados em São Paulo, em 1999, a maioria deles resultado de disputas banais, equivaliam a dois terços dos 17 mil homicídios praticados durante o ano nos Estados Unidos, onde a população é 16 vezes maior do que da Grande São Paulo. Muito mais chocante do que o número de homicídios é a tolerância com os homicídios. Estudos realizados por amostragem provam que poucos casos de homicídios são investigados, apenas 5% são resolvidos e apenas 2% dos assassinos vão para a cadeia. Em 1999, a Grande São Paulo registrou 170 mil roubos de carros e 157 mil roubos a mão-armada, triplicando os números desses crimes verificados em 1985. Dos assaltos à mão armada, 11.126 ocorreram dentro de 9.699 ônibus públicos que circulam nas 797 rotas entre os 2.489 bairros da cidade. Contudo, apenas 23% dos assaltos à mão armada tiveram queixa registrada na polícia e entraram na estatística oficial, conforme um levantamento feito pelo Datafolha.

A responsabilidade pela segurança pública em São Paulo está investida em duas forças policiais rivais, ambas do governo estadual, empregando 120 mil homens e mulheres, que vivem imprensados entre incentivos perversos e denuncias de corrupção. Definimos incentivos perversos como artifícios de lei e costume que minam a finalidade declarada das instituições. Os incentivos perversos desviam recursos e motivação de responsabilidade da polícia local para prevenir crimes em burocracias exageradas e tropas de choque superdimensionadas, que causam vítimas desnecessárias na população. Oficiais das polícias civil e militar recebem pouco ou nenhum treinamento para gerir as operações de escala e complexidade que têm a executar. Incentivos perversos fazem com que a burocracia se reproduza. Policiais burocratas de carreira, que nunca saíram à rua, são preferidos para promoção ao alto mando, em detrimento de oficiais que se destacam nas unidades que operam em áreas de grande risco. Incentivos perversos garantem aposentadorias e pensões que absorve quase 40% do orçamento da Secretaria de Segurança Pública. Somente a Polícia Militar sustenta cerca de 35 mil aposentados e pensionistas, ou quase um para cada dois homens em serviço ativo, havendo 1.400 sargentos em serviço, comparados a 14 mil aposentados. Há 43 coronéis em serviço, enquanto 1000 outros recebem pensões.

Os problemas de escala da Grande São Paulo também aparecem no ensino público. A maioria de seus 10,7 milhões de habitantes, entre 5 e 39 anos, estão em alguma atividade escolar, como alunos ou como professores. O Município de São Paulo mantém mais de 800 jardins de infância e escolas primárias, com cerca de 800 mil alunos. Complementando essa enorme rede municipal, quase do tamanho da rede da cidade de Nova Iorque, o governo do Estado de São Paulo mantém um sistema próprio paralelo, que abrange 900 mil alunos no ensino fundamental e cerca de 500 mil no ensino médio, dentro dos limites territoriais da Prefeitura. Um grande esforço colocou crianças marginalizadas nas escolas públicas. Dos 4,1 milhões de estudantes do ensino fundamental e médio da Grande São Paulo, menos de 14% estudam em escolas particulares, uma fatia que encolheu, nos últimos anos, com a construção de escolas públicas na periferia. Não obstante, os problemas de escala são assustadores. O governo estadual, o único a responder pela escola secundária pública e absorvendo dois terços da matrícula no ensino primário, mantém escolas para três milhões de alunos nas 39 prefeituras da Grande São Paulo, parte de um sistema estadual de sete milhões de estudantes e 300 mil servidores públicos. Colossais desafios administrativos pesam sobre os atuais níveis do capital humano. É escasso o número de professores qualificados. Os baixos salários forçam muitos a darem aulas em três diferentes escolas diariamente, começando às 7 da manhã e terminando às 11 horas da noite. Os alunos não levam deveres para casa. Os professores dão pouca prática de leitura. O absenteísmo e a rotatividade dos professores e diretores são caóticos e promíscuos, muitas vezes ocorrendo no meio do ano letivo, confundindo os alunos e interrompendo aulas, conforme os incentivos perversos de um complexo sistema de promoções.

3. O federalismo brasileiro e as cidades

Com a Constituição de 1988, o Brasil criou uma das federações mais descentralizadas do mundo. Os municípios são iguais em direitos aos estados e ao governo federal. Nos Estados Unidos, os estados podem criar ou abolir prefeituras municipais à vontade. A Constituição da Índia não reconhece a existência de municípios. Na maioria dos países latino-americanos, os municípios não têm poderes para tributar ou legislar. No Brasil, no entanto, a participação das prefeituras nas receitas públicas mais que dobraram na vigência da nova Constituição, graças às transferências do governo federal. Segundo Anwar Shah, um especialista em federalismo do Banco Mundial, “os governos municipais brasileiros causariam inveja a seus símiles tanto nos países ricos como nos pobres”.

O problema do novo federalismo brasileiro é o seu viés antimetropolitano, seu desprezo pelas grandes cidades. A parcela dos brasileiros que vivem em cidades pequenas e grandes passou de 36%, em 1950, para 81%, na atualidade. As 14 cidades brasileiras com mais de um milhão de habitantes contêm um terço da população total de 170 milhões e concentra os maiores problemas sociais do país. Mas as transferências federais aos municípios destinam-se em maior parte a cidades pequenas que pouco tributam. A cidade de Sena Madureira (população de 23.000) no Acre recebe transferências federais dez vezes superiores à arrecadação tributária local, enquanto São Paulo recebe apenas 0,4% de sua receita própria como transferência. As grandes cidades brasileiras estão sub-representadas no Congresso. Falta um mecanismo político para cuidar dos problemas metropolitanos.

O que fazer?

As grandes cidades exigem contínua adaptação às novas circunstâncias. A estrutura política da Grande São Paulo precisa de uma reforma democrática. A mudança precisa criar condições para gerir melhor o tamanho da metrópole, e promover maior responsabilidade local. Sabemos que as reformas geram dificuldades e frustrações.  Sua execução sempre ocorre em momentos de desespero. Em seu livro, Mayors and Money: Fiscal Policy in New York and Chicago, a professora Ester Fuchs, da Columbia University, observa que “os problemas fiscais só chegam a ter prioridade na agenda política quando o sistema bancário ameaça excluir as cidades do mercado de títulos; então, as cidades procuram reestruturar os seus processos políticos para enfrentar com maior eficiência o problema da escassez de recursos”. Do mesmo modo que o Brasil não podia continuar convivendo com a inflação crônica, sem o risco de desintegração de sua economia e da sociedade, a metrópole de São Paulo não pode continuar a viver com a sua atual estrutura política sem mergulhar cada vez mais fundo na violência e na confusão. O preço da negligência poderá ser demasiado alto, como demonstra a atual escassez de energia elétrica no Brasil.

Começam a surgir idéias inovadoras para o governo metropolitano. Algumas são:

1. Subprefeituras

No decênio de 1950, o prefeito Wladimir Toledo Pizza propôs a criação de subprefeituras, numa nova divisão territorial da cidade, para uma “polinucleação do aglomerado urbano mediante a polarização local dos anseios, interesses e aspirações dos bairros”. As subprefeituras corresponderiam às subdivisões metropolitanas chamadas ku em Tóquio e delegaciones na Cidade do México, onde as comunidades elegem diretamente os dirigentes.

A idéia de criação das subprefeituras foi abandonada em 1960 com a criação das primeiras ARs, para ser revivida com a eleição da prefeita Erundina, em 1989. A Lei Orgânica municipal de 1990 prevê a criação de subprefeituras para substituir as ARs, mas tal medida ficou no papel. Todos os candidatos a prefeito em 2000 apoiaram a criação de subprefeituras, porém não conseguiram superar as disputas sobre a forma de como devem funcionar. A reforma das ARs se torna necessária para dar combate à corrupção endêmica e para melhorar a qualidade dos serviços locais. A questão básica é: como poderão as subprefeituras ir além de um novo nome enquanto preservam os mesmos vícios das ARs? O debate focaliza a questão de se os subprefeitos deveriam ser eleitos ou nomeados pelo prefeito, e de que poderes deveriam ser atribuídos ao Conselho de Representantes de cada subprefeitura. Os prefeitos e vereadores eleitos receiam a criação de centros de poder rival que podem restringir a sua capacidade de formular e de executar decisões administrativas.

2. Autoridade metropolitana

A Grande São Paulo precisa de algum tipo de autoridade metropolitana para tratar problemas regionais endêmicos, como segurança pública, controle das enchentes, saneamento básico, transporte, educação e meio ambiente. Contudo, a administração metropolitana no Brasil tem obtido muito pouco, até agora. Antes da Constituição de 1988, que fortaleceu os poderes dos estados e municípios, somente o governo federal podia criar regiões metropolitanas.

Em 1994, a Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo estabeleceu regras para a criação de autoridades metropolitanas que operariam em três níveis. Primeiro, um Conselho de Desenvolvimento, com representação igual pelo estado e os municípios membros, teria poderes para planejamento, fixação de prioridades, elaboração de orçamentos e distribuição de responsabilidades financeiras entre o estado e os governos municipais. Esse Conselho deveria criar comissões temáticas, de técnicos e políticos, para propor soluções de problemas específicos. Uma Agência Metropolitana seria o braço executivo do Conselho de Desenvolvimento, para contratar e fiscalizar obras públicas. Um Fundo Metropolitano seria o braço financeiro do Conselho de Desenvolvimento, com poderes para receber transferências dos governos municipal, estadual e federal e para contratar e conceder empréstimos para projetos.

Sob essas linhas gerais, foram criadas autoridades metropolitanas para o grupo de municípios em torno do porto de Santos (1996) e para a região de Campinas (2000). A experiência de Santos trouxe algumas dificuldades.Três anos passaram até aprovação do regulamento para por em vigor o projeto. Alguns prefeitos adiaram transferências para o Fundo Metropolitano, temendo que a agência metropolitana se transformasse em burocracia inútil pelas lutas políticas intestinas. Depois, o governo estadual suspendeu suas contribuições para pressionar os municípios faltosos a cumprir suas obrigações.

A administração metropolitana também enfrenta a impaciência dos políticos diante da lenta evolução dos estudos para os investimentos públicos de longo prazo. Muitos prefeitos querem a rápida aprovação de projetos de “impacto” para impressionar os eleitores. Porém, a autoridade regional de Santos tem também realizado trabalho útil no planejamento da coleta de lixo, num programa de saúde pública para controlar a dengue, na integração da rede regional de hospitais estaduais e municipais e na transferência do porto de Santos, do domínio federal, para a sua administração com um consórcio dos governos estadual e municipal.

As propostas de administração metropolitana da Grande São Paulo parecem as tentadas na criação do Conselho da Grande Londres (GLC). Em A History of London, Stephen Inwoods observa: “Somente entre 1965 e 1986 Londres teve uma única administração, o GLC, que tinha autoridade sobre quase toda a área urbana. Mas o Conselho não dispunha dos poderes necessários a um governo verdadeiramente urbano, e jamais conseguiu, durante sua curta existência, superar a fragmentação política e administrativa que caracteriza o governo de Londres desde pelo menos o século XVI. Contudo, mesmo antes de ter sido criado o Conselho, por eleição direta, Londres, ao contrário de São Paulo, dispunha de autoridades independentes sobre água, transportes e força policial. Um dos maiores êxitos alcançados pelo Conselho foi a prevenção de enchentes por meio da construção da grande barreira do rio Tâmisa, no período de 1975 a 1982. Como São Paulo, o Conselho tentou construir um sistema de anéis rodoviários para aliviar o tráfego congestionado, porém falhou diante da oposição da população residente local. Assim como acontece em São Paulo, o congestionamento do tráfego contribuiu para o êxodo industrial de Londres, embora seu sistema de Metrô, sete vezes mais extenso do que o de São Paulo, tenha de algum modo suavizado os engarrafamentos de tráfego. Stephen Inwoods conclui: “O Conselho da Grande Londres ficou espremido entre o governo central, que tinha forte tendência (especialmente nos anos Thatcher) para absorver poderes, e as subprefeituras, que tiravam vantagem da fraqueza do Conselho para aumentar a própria autonomia”.

Qualquer autoridade metropolitana em São Paulo enfrentaria problemas semelhantes. Vivemos uma crise fiscal e organizacional que pode mobilizar energias para reconstruir o governo da cidade. Se isso não for possível, São Paulo poderia estagnar-se e resignar-se à pobreza e à desordem, abandonando sua liderança como uma das maiores cidades do mundo. Sabemos hoje que não há fórmula pronta para a reforma das grandes cidades. Temos de seguir o caminho da evolução e adaptação para administrar os problemas de escala e fortalecer a autoridade local. Apresentamos a seguir algumas sugestões:

1. Harmonizar os limites dos distritos

Um esforço conjunto das autoridades municipais, estaduais e federais poderá vencer a confusão no trato político e administrativo das comunidades que formam a Grande São Paulo. A maior parte da superposição da autoridade de uns distritos sobre outros, por falta de definição clara de seus limites territoriais, pode ser resolvida por decisões administrativas sem a necessidade de atos legislativos. Funcionários municipais, estaduais e federais deveriam reunir-se para definir e consolidar distritos operacionais, com população de um a dois milhões de habitantes, para realizar economias de escala sem sobrecarregar sua capacidade administrativa.

2. Criação de novos municípios

Logo que os limites dos distritos estivessem definidos e consolidados, os eleitores poderiam decidir se seria de seu interesse transformar o seu distrito num município, para terem maior controle local sobre os assuntos que podem ser resolvidos localmente.  Somente por meio do exercício do controle local, poderão os cidadãos esperar melhoria dos serviços básicos, tais como escolas e segurança pública. Isso significará maior controle sobre a arrecadação tributária e a despesa. No governo democrático, os poderes de tributar e de gastar não podem ficar separados sem causar ineficiências e instabilidade política.

3. Aumento de impostos

Já que a prefeita de São Paulo, Marta Suplicy (2001-2005) deixa de protestar contra a nova Lei de Responsabilidade Fiscal, que disciplina as finanças públicas nos três níveis de governo, ela se preocupa em descobrir meios de aumentar os impostos. Embora a arrecadação tributária do Município de São Paulo seja equivalente à metade da que se registra em Tóquio e Nova Iorque, como parte da atividade econômica, São Paulo tem uma economia muito mais diversificada para ampliar a sua base tributária que Nova Iorque, por exemplo, que fica muito dependente das fortunas da Wall Street. Os impostos federais, estaduais e locais arrecadados em São Paulo correspondem a 28% do PIB da cidade, em comparação com 20% em Paris e em Londres. Contudo, cabem à cidade menos de 10% da arrecadação desses impostos. Além disso, a arrecadação tributária paulistana é transferida para a periferia do mesmo modo que impostos federais são distribuídos aos estados mais pobres de todo o país, o que deixa evidente um dos fatos duros da democracia. Por piores que sejam os serviços públicos da periferia, eles são de valor financeiro superior à carga tributária que recai sobre essas comunidades. Um dos motes da luta dos Estados Unidos para libertar-se do domínio da Grã-Bretanha, no século XVIII, era: “Taxação sem representação é tirania”. O teor desse slogan pode ser invertido: “Representação sem taxação é uma farsa”. Os impostos não precisam ser elevados para permitir o exercício de maior representação política. Se, por exemplo, os muitos milhares de bares da cidade, que são palco de tanta violência na periferia, fossem licenciados e taxados pela autoridade municipal do mesmo modo que os veículos a motor são licenciados e taxados pelo estado, haveria mais dinheiro para recreação e escolas na periferia.

O principal problema financeiro da cidade de São Paulo não é da Lei de Responsabilidade Fiscal, mas do estoque de sua dívida assumida com o governo federal em 2000, com amortização anual  com juro de 6% a 9%, muito abaixo do valor de mercado, por 30 anos. A amortização não deve ser superior a 13% da sua receita.  Durante os anos 90, a cidade quase não teve dispêndio com o serviço da dívida, admitindo que fossem capitalizadas as parcelas da amortização. Segundo a LRF, essa dívida não pode ser renegociada. Porém, ao abandonar o sistema do PAS, para adotar os programas federais de saúde, as transferências federais igualam a quase a metade do serviço da dívida. 

As pressões fiscais estão forçando o município a aumentar impostos. O imposto predial e territorial urbano se elevaria em 21%, e teria como complemento uma nova taxa sanitária e novo aumento do imposto sobre serviços. Há ainda outros meios de aumentar a receita pela via da taxação moderada de hotéis, aeroportos, bares, torres de retransmissão de telefones celulares e publicidade em logradouros públicos. Para que novas taxas sejam aceitas pela opinião pública, uma nova estrutura política deve assegurar mais e melhores serviços públicos.

4. Mais apoio federal às metrópoles

Uma forma de promover a cooperação entre as regiões metropolitanas seria a oferta de apoio federal para investimento em projetos que beneficiam comunidades contíguas, a resolver problemas como controle da poluição, construção de vias expressas e melhoria do transporte público. Esses projetos só deveriam ocorrer quando os municípios apresentam planos conjuntos de investimento, capazes de dar origem à cooperação no longo prazo. Com o orçamento federal comprometido aos dispêndios vinculados constitucionalmente, o Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) poderia financiar esses projetos. Seria uma forma mais pragmática de agir do que as tentativas tradicionais de criar entidades de coordenação metropolitana, que no passado falharam por falta de dinheiro, disputas políticas e capacidade administrativa insuficiente. Os municípios seriam intimados a comprometer recursos próprios, estimulando a cooperação para garantir resultados positivos.

5. A Grande São Paulo como Estado?

Se a cidade de São Paulo puder consolidar seus distritos e se os vários governos da região levarem a sério a necessidade de juntar forças para desempenhar funções metropolitanas, os cidadãos da metrópole eventualmente poderão transformá-lo em estado federativo. Assim seria possível atribuir à região maior poder local e reduzir a escala da administração pública. Muitos países já conferem a categoria de estado a grandes cidades. As dezessete maiores cidades da Espanha são “regiões autônomas”. Cidades como Hamburgo e Bremen são cidades-estados dentro do sistema federal da Alemanha, estando a sua independência enraizada em tradições de autonomia municipal da Europa medieval. No século XVII, segundo o historiador J.H. Elliott, “a cidade de Barcelona, graças à sua riqueza e a seus privilégios, era quase uma república independente, uma Segunda Veneza, ligada à Corte do então rei de Castela por laços muito tênues”. À Tóquio metropolitana, antes de se tornar a maior cidade do mundo, foi concedida a categoria de estado em 1943, quando governava 26 ku e 31 municípios vizinhos. A cidade do México tem funções de um estado mexicano. Para virar estado federativo, a Grande São Paulo encara vantagens e obstáculos:

Vantagens

  • O novo estado da Grande São Paulo teria poderes constitucionais para arrecadar o ICMS e produzir maior receita que as taxas municipais.

  • O novo estado da Grande São Paulo elegeria três senadores e cerca de 35 deputados federais, em parte corrigindo a sub-representação do Sudeste no Congresso.

  • A metrópole como estado reduziria a escala da administração pública para concentrar esforços sobre os problemas locais. A menor escala do novo estado permitiria mais empenho na qualidade da polícia e na educação, permitindo a substituição dos serviços hoje prestados por enormes burocracias estaduais, integrando serviços paralelos do município e do estado.

  • A Grande São Paulo, como estado, seria  uma autoridade metropolitana para tratar de   problemas regionais de transporte, controle de enchentes, saneamento básico e poluição.

  • O estado facilitaria a descentralização da administração local, em conservação de ruas e parques, coleta de lixo e zoneamento.

Obstáculos

As bancadas das regiões mais pobres no Congresso continuarão a opor à correção do problema da sub-representação do Sudeste. Mas haveria espaço para negociação, resultante da proposta de criação de dois novos estados na Amazônia, que ora está em debate.

Mesmo que o governo de São Paulo aceite a criação de outro estado dentro de seus atuais limites, precisaria um acordo de como a dívida pública estadual com a União seria repartida entre o velho e o novo estado.

São Paulo metropolitano permanece dependente das penitenciárias do atual governo estadual. O Estado de São Paulo detém metade da população carcerária brasileira de 115 mil pessoas, sem contar os 12 mil presos que superlotam as delegacias de polícia da área metropolitana. Em fevereiro de 2001, a maior rebelião de presos da história do mundo eclodiu nas 25 penitenciárias do Estado de São Paulo, envolvendo 23 mil condenados e 4 mil reféns. Foi conduzida pôr uma organização criminosa sofisticada, que assumiu controle das prisões. As rebeliões nas prisões tornaram-se tão freqüentes, e tão urgente a necessidade de mandar presos rebeldes a outras penitenciárias, que a solução de longo prazo, seria a federalização das penitenciárias estaduais, acompanhando o fortalecimento da Polícia Federal, já iniciado.

* * *

Embora a transformação da Grande São Paulo em estado pareça remota, a discussão da idéia ajuda a focalizar a escala e o escopo dos problemas estruturais da metrópole. Em São Paulo, milhões de pessoas lutam em sua vida cotidiana para sustentar um arremedo de ordem. Essas pessoas precisam de uma estrutura institucional para dar sustentação e sentido a seus esforços. A estrutura política da metrópole não dá resposta a essa necessidade, nem oferece suporte à eficiência econômica. A infra-estrutura humana de São Paulo continua muito mais fraca do que a sua infra-estrutura física. No século 21, a humanidade se esforça para vencer a ameaça de fracasso institucional em gerir os problemas de escala. Esses problemas se apresentam na proliferação dos fluxos de ativos financeiros e de informação, assim como no tamanho das empresas, cidades e nações. Súbitas alterações na escala da atividade humana geram demandas institucionais por aplicação dos conhecimentos em formação de capital, adaptação e gerenciamento. O fracasso institucional sob pressões de escala ameaça criar formas arcaicas de civilização e mortalidade. Algumas cidades sustentarão taxas altas de desenvolvimento, dominando níveis maiores de conhecimento e organização, enquanto outras naufragarão nas doenças, violência e confusão. Até agora, a Grande São Paulo tem sido abençoada com boas condições de crescimento e sobrevivência. Como certa vez observou o biólogo da evolução Stuart Kauffman, “a vida evolui para um regime pousado entre a ordem e o caos. Eu suspeito de que o destino de todos os sistemas complexos de adaptação na biosfera – de simples células a sistemas econômicos – consiste em evoluir para um estado natural entre a ordem e o caos, uma grande contemporização entre a estrutura e a surpresa”. No entanto, evoluir na fronteira entre ordem e caos, entre estrutura e surpresa, talvez nos exponha a riscos que uma sociedade civilizada deveria tentar reduzir, investindo na capacidade de adaptação.

 

 

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